入廊与收费机制：管线凭什么进廊

管廊真正的难点从来不在土建。廊体建好了只是一半，另一半是管线进不进来、钱收不收得到——这决定了它能不能长期活下去。

一、“必须入廊”是怎么被强制的

很多人以为入廊靠的是协商。其实《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国办发〔2015〕61 号）用的是行政许可闸门：

已建设地下综合管廊的区域，该区域内的所有管线必须入廊。在地下综合管廊以外的位置新建管线的，规划部门不予许可审批，建设部门不予施工许可审批，市政道路部门不予掘路许可审批。既有管线应根据实际情况逐步有序迁移至地下综合管廊。

三道闸门分别是规划许可、施工许可、掘路许可。对新建管线而言，绕过管廊意味着拿不到任何一道审批——这是目前最硬的一条约束。

对既有管线，文件用的措辞是“逐步有序迁移”，没有设时间表，因此老城区管线入廊的推进速度，很大程度上取决于地方政府的执行力与改造节奏。

二、有偿使用费由两块构成

两个细节常被忽略：

• 公益性文化企业的有线电视网入廊，收费标准可适当给予优惠。
• 运营初期不能通过收费弥补成本的，地方人民政府视情给予必要的财政补贴。

后者很关键——它承认了管廊在相当长一段时间内做不到收支平衡，把“财政兜底”写进了制度设计。

三、价格怎么定：协商优先，谈不拢政府协调

为落实国办发〔2015〕61 号，国家发展改革委与住房城乡建设部印发《关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》（发改价格〔2015〕2754 号），确立了这样一条定价链条：

第一步：供需双方协商。 有偿使用费标准原则上由管廊建设运营单位与入廊管线单位共同协商确定，按市场化原则签订协议，约定付费方式、计费周期、费用标准定期调整机制等事项。

第二步：协商不成，政府协调。 双方不能取得一致意见时，由所在城市人民政府组织价格、住房城乡建设主管等部门进行协调。

第三步：不具备协商条件的，走政府定价。 对暂不具备供需双方协商定价条件的管廊，有偿使用费标准可实行政府定价或政府指导价，有关部门要在依法履行成本监审、成本调查、专家论证、信息公开等程序基础上合理制定，保证定调价程序规范、公开、透明。

回报水平怎么锚定？ 指导意见给了两个参照系：管廊投资建设的合理回报，原则上参考金融机构长期贷款利率确定；运营环节的合理利润，原则上参考所在地区市政公用行业平均利润率确定。

是否列入地方定价目录，由各地自行确定。 国家发展改革委在提案答复中举例：甘肃、重庆等授权市（州、区）、县人民政府制定收费标准，并明确具备竞争条件的除外；广西授权南宁市人民政府制定具体收费标准。也就是说，全国并没有统一的管廊价格表，各地制度形态差异很大。

四、责任怎么分

国办发〔2015〕61 号把维护责任切成了两半：

• 管廊本体及附属设施——由管廊建设运营单位负责；
• 入廊管线的设施维护及日常管理——由各管线单位负责。

两边要签订协议，明确入廊管线种类、时间、费用和责权利，并配合做好突发事件处置与应急管理。这也就解释了为什么管廊监测会分成本体监测（沉降、位移、裂缝、渗漏）和环境与管线监测（温度、湿度、氧气、可燃气体、液位）两条线——它们本来就分属不同的责任主体。

五、为什么入廊率至今上不去

三道许可闸门不可谓不硬，但实际推进仍有阻力，原因大致有三：

一是管线单位自己会算账。 一次性缴纳入廊费，与自行直埋的一次性成本低廉相比，短期明显不划算；而入廊带来的收益（少开挖、寿命延长）要在十年以上尺度才显现，与企业的考核周期不匹配。

二是外部成本没有内部化。 直埋管线反复开挖造成的交通拥堵、路面破坏、扰民，这些社会成本并不由管线单位承担。只要这条路还走得通，入廊就缺少经济动力。

三是协商机制落地慢。 定价链条的每一步都需要具体的地方细则支撑——定价目录要不要进、谁牵头协调、成本怎么监审。细则缺位时，“协商确定”就容易变成“长期谈不下来”。

六、地方怎么破这个局

立法与管理办法先行。 珠海横琴以《珠海经济特区地下综合管廊管理条例》为核心建立配套标准体系，实行公司化、物业式的长效运营；杭州出台《杭州市城市地下综合管廊管理办法》与《杭州市地下综合管廊有偿使用指导意见》，明确建设模式、收费制度与运营管理模式。

把运营做成可输出的生意。 厦门形成了“规划有统筹、建设有标准、管理有制度、资金有来源、运营有保障”的管廊模式，并将管理经验输出至全国 20 余个城市；据公开报道，厦门地下综合管廊建成运行后每年节约道路修复成本 2566 万元，每年减少电力、通信光缆中断事故超 180 起。把“省下的钱”量化出来，是说服管线单位入廊最有效的语言。

用可行性缺口补助补齐回报。 广州采用政府与社会资本合作模式，由社会资方负责投融资、建设与长期运营维护，允许其向入廊管线单位收取费用，政府根据严格的绩效评价结果给予可行性缺口补助，走通了“使用者付费 + 政府补助”的回报路径。

七、一个需要谨慎引用的造价口径

公开报道曾引用专家测算：地下综合管廊建设分为廊体与管线两部分，每公里廊体投资约 8000 万元、入廊管线约 4000 万元，总造价约每公里 1.2 亿元。这个数字出自 2015 年前后的测算，会随断面大小、地质条件、地区人工与材料价格大幅波动，只能作量级参考，不宜当作当前造价依据。

依据与出处

入廊要求、费用构成与责任划分依据国办发〔2015〕61 号原文；定价机制、回报水平参照与地方定价目录情况依据发改价格〔2015〕2754 号及国家发展改革委提案答复函；地方实践依据福建省住房和城乡建设厅、杭州市与广州市公开材料。每公里 1.2 亿元为 2015 年前后专家测算的量级口径，已在正文注明其时效局限。

延伸

• 廊体里到底有什么：《管廊类型与构成：从干线到缆线，一个断面里有什么》
• 各城建了多少：《国内城市管廊：按城市看的建设图谱》
• 政策全脉络：《政策脉络：2018—2026 年城市生命线关键文件》
• 监测怎么分工：《管廊怎么监测：本体、环境与入廊管线》